PAUTAS PARA UNA ORDENANZA SOBRE RUIDO URBANO

Federico Miyara

1. Introducción

El problema de la contaminación acústica en las grandes ciudades se va acrecentando a lo largo del tiempo, debido a varios factores: el aumento de la densidad demográfica, el incremento de la cantidad de dispositivos, máquinas y vehículos que producen ruido por habitante, el acostumbramiento por parte de la sociedad a niveles de ruido ambiental cada vez mayores y el desconocimiento generalizado sobre las consecuencias del ruido y las estrategias para su prevención.

Las reglamentaciones existentes en la mayoría de las ciudades enfocan el problema de una manera ineficaz, dado que en primer lugar parten de suposiciones poco realistas acerca de los niveles que es posible obtener sin actuar primero sobre las causas sociales, económicas y tecnológicas que lo originan. Resulta así virtualmente imposible hacerlas cumplir sin ocasionar a la comunidad trastornos mayores que el que se pretende evitar, lo cual conduce a una situación de impunidad colectiva jurídicamente deplorable.

En el presente trabajo se analizan críticamente varios tipos diferentes de ordenanzas sobre ruido, señalándose diversos puntos contradictorios y detallándose las razones por las cuales sólo ofrecen soluciones parciales al problema. Luego se propone una serie de pautas para la elaboración de una Ordenanza sobre ruido urbano, con sus correspondientes fundamentaciones. Debido a que cada municipio posee características propias que inciden en la manera en que se redactan sus disposiciones legales, no se consideró oportuno incluir una propuesta exhaustiva de articulado.

2. Clasificación de las ordenanzas sobre ruido

Las ordenanzas sobre ruido pueden clasificarse según varios aspectos:

a) Según el objeto: ordenanzas ambientales, edilicias y de habilitación. Las ambientales establecen por lo general restricciones sobre el nivel de ruido admisible en diferentes ámbitos exteriores e interiores. Las edilicias imponen exigencias sobre aislación acústica y vibratoria, horizontal y vertical en edificios, así como sobre tiempos de reverberación de locales destinados a diferentes funciones. Las de habilitación estipulan las condiciones acústicas (infraestructurales y operativas) requeridas por edificios, salas, obras, vehículos, etc. a ser frecuentados por público para ser considerados aptos para sus funciones específicas.

b) Según el carácter: preventivas, punitivas, declarativas. Las ordenanzas preventivas establecen medidas tendientes a crear condiciones favorables para la reducción del ruido ambiente (educación, investigación, monitoreo). Las punitivas establecen diversos tipos de penalidades ante infracciones (multas, clausuras, suspensiones). Las declarativas establecen propósitos, intenciones, adhesiones, fechas alusivas, etc.

c) Según el indicador utilizado para establecer niveles máximos: picos frecuentes y escasos, nivel equivalente, valores estadísticos.

d) Según el criterio para relativizar los niveles máximos: aplicación de correcciones por horario o ámbito de percepción, otorgamiento de permisos especiales.

Debe aclararse que muchas ordenanzas abarcan más de una categoría por cada aspecto considerado.

3. Fuentes fijas y móviles

Las ordenanzas de tipo ambiental distinguen dos categorías de fuentes de ruido: las fijas y las móviles. Son fuentes fijas los equipos e instalaciones ubicados permanentemente en un sitio determinado, incluyendo máquinas, motores, sistemas de sonido, etc. para uso industrial, comercial, recreativo, sanitario, educativo, deportivo, etc. Las fuentes móviles son los vehículos de cualquier clase.

Esta clasificación se origina en la necesidad de delimitar claramente la responsabilidad de cada actor en un conflicto causado por ruido. Es relativamente simple verificar que una fuente fija es la causante de determinado ruido, pero no es tan sencillo atribuir a un vehículo específico una responsabilidad que en realidad se distribuye entre los numerosos vehículos que pasan a diario por un lugar.

En el caso de fuentes fijas, las ordenanzas establecen límites a verificar en el ámbito receptor, siendo obligación del responsable de la fuente ajustar la emisión o la aislación de la misma de modo de satisfacer dichos límites. En el caso de fuentes vehiculares, en cambio, se establecen los máximos niveles de ruido admisibles según el peso y la potencia, haciendo abstracción del receptor. En otras palabras, la emisión de las fuentes fijas está acotada únicamente por su efecto sobre un receptor vecino, mientras que la emisión de las fuentes móviles está sujeta a límites absolutos que dependen sólo de características propias de la fuente y no de su ubicación.

Es interesante observar que los niveles admisibles de ruido causado por fuentes fijas son mucho menores que los que en la práctica resultan de la circulación de vehículos, aun cuando cada uno de éstos satisfaga su cota correspondiente. Esta contradicción se produce porque la cota vehicular se establece para vehículos individuales, sobre la base de ciertos compromisos tecnológicos y bajo la suposición de que su efecto es transitorio, mientras que en la práctica suele haber varios vehículos circulando simultánea y sucesivamente por un mismo lugar.

4. Tipos de indicadores

Hay tres tipos de indicadores utilizados para establecer límites en las ordenanzas sobre ruido. Las ordenanzas más primitivas (Córdoba) y las que se inspiraron en ellas (Rosario, etc.) están basadas en el concepto de picos de ruido, es decir, instantes en los cuales el nivel de ruido (con respuesta lenta) alcanza un máximo relativo. Se denomina "nivel de picos frecuentes" al nivel sonoro (A) que es superado por una cantidad de picos entre 7 y 60 por hora, y "nivel de picos escasos" al que es superado entre 1 y 6 veces por hora. La ventaja de estos indicadores es que pueden obtenerse con un simple medidor de nivel sonoro con indicación analógica. Otra ventaja es que tienen en cuenta el efecto subjetivo de los eventos aislados y su frecuencia de aparición. La desventaja está en la imposibilidad de obtener conclusiones acerca del nivel equivalente (promedio) y otros parámetros estadísticos.

Las ordenanzas más actuales (Buenos Aires) aprovechan los instrumentos de medición integradores, hoy más accesibles, que permiten obtener promedios en el tiempo, es decir, el nivel equivalente (nivel sonoro continuo equivalente). Este indicador se correlaciona con los efectos a largo plazo del ruido ambiente, como ha sido demostrado en diversos estudios (Berglund, B., Lindvall, T., 1995).

Otras ordenanzas incluyen parámetros estadísticos L_n (niveles superados un porcentaje n del tiempo) especificando los límites para diversos porcentajes. Esto contempla la situación real caracterizada por una dispersión estadística de los niveles (Los Altos, USA, 1979), pero no tiene en cuenta el detalle de los eventos individuales y su correspondiente efecto subjetivo.

5. Ámbitos de percepción

Las ordenanzas suelen establecer diversos ámbitos de percepción en los cuales se admiten diferentes cotas de ruido (cualquiera sea el indicador que se aplique). Generalmente estos ámbitos son, en orden creciente de la cota de ruido: hospitalario, residencial, comercial e industrial. Este criterio tiene la limitación de que muchas veces no es posible una zonificación geográficamente homogénea en cuanto a ámbitos de percepción. El carácter mixto de muchas zonas dificulta la planificación urbana así como el cumplimiento de las cotas correspondientes a los ámbitos más críticos.

6. Responsabilidad distribuida

Una característica singular del ruido de vehículos es que la responsabilidad frente a una determinada situación se encuentra distribuida entre diversos vehículos simultáneos y sucesivos, resultando virtualmente imposible la identificación de los mismos. Si el nivel equivalente correspondiente a un vehículo circulando una vez a una velocidad v₀ en un periodo dado es L_eq0, entonces el nivel correspondiente a k vehículos similares circulando a una velocidad v será aproximadamente

L_eq = L_eq0 + 20 log v/v₀ + 10 log k

Para una velocidad v₀ = 50 km/h y refiriendo los promedios a 1 hora, se tiene¹

L_eq0 = L_máx - 35 dB

donde L_máx es el nivel de ruido dinámico que se mide según los procedimientos normalizados (por ejemplo, Norma IRAM-AITA 9C), es decir, a 7,5 m del vehículo circulando en descampado a 50 km/h en aceleración.

Esto implica que si se pretende que el nivel equivalente se mantenga por debajo de determinada cota que se fije como aceptable para un ámbito dado habrá que actuar sobre el nivel equivalente individual (que depende del tipo de vehículo), sobre la velocidad media, sobre la cantidad de vehículos por unidad de tiempo, o sobre estas tres variables simultáneamente. Los niveles de emisión de ruido aceptados para vehículos individuales están dados por la legislación nacional que rige el tránsito y la homologación de vehículos (Ley de Tránsito y Seguridad Vial, 1996), y constituyen para cada tipo de vehículo un compromiso que contempla principalmente las posibilidades que ofrece la tecnología actual a un costo razonablemente bajo. Las ordenanzas urbanas suelen hacerse eco de dichos valores en las secciones dedicadas a las fuentes móviles. Estos valores son habitualmente demasiado elevados para admitir una circulación irrestricta, a lo cual se agrega el hecho de que los valores de homologación en general ni siquiera se respetan, debido al envejecimiento de las unidades y la falta de un mantenimiento acorde al uso intensivo que se les da, especialmente en el caso del transporte de pasajeros y de cargas. Esto implica la necesidad de restringir la cantidad de vehículos que circulan por una arteria por unidad de tiempo. Para ello hace falta redistribuir el transporte público de manera de evitar concentraciones, e introducir vedas a la circulación de vehículos particulares, por ejemplo, sobre la base de la paridad de las patentes. Esta medida favorece un mejor aprovechamiento del transporte público y contribuye a reducir no sólo el ruido sino también la contaminación por gases. La velocidad también debe ser objeto de restricciones.

A modo de ejemplo, si un determinado tipo de vehículo posee un ruido dinámico de 80 dBA, permitiendo una velocidad máxima de 30 km/h por una arteria céntrica (ámbito de percepción comercial) en la cual se admita un nivel equivalente de 60 dBA, el límite para la cantidad de vehículos por hora sería de 88. En la práctica el valor puede elegirse bastante mayor, dado que en condiciones normales de circulación la mayoría de los vehículos no estarán en máxima aceleración y por lo tanto el valor de 80 dB puede reducirse considerablemente, tal vez en más de 10 dBA. De todas maneras, es importante tener en cuenta que por la misma arteria pueden estar circulando otros vehículos de mayor porte, como los correspondientes al transporte de pasajeros. Los valores reales de circulación deberían evaluarse periódicamente.

7. Locales de espectáculos, fiestas y baile

Estos locales pueden originar tres tipos de inconvenientes: a) un nivel sonoro excesivo en su interior, capaz de ocasionar a los asistentes y a los empleados trastornos que van desde la simple incomodidad hasta el riesgo auditivo, b) filtraciones acústicas hacia el exterior, debido a una aislación insuficiente, que afectan a los domicilios vecinos y a la vía pública, y c) disturbios a la salida, debidos a las alteraciones en la conducta producidos por la exposición a ruidos muy intensos, como sucede ordinariamente en las discotecas. Como primera medida, debe reducirse el nivel sonoro equivalente a valores compatibles con la legislación laboral (Ley Nš 19.587/72 de Higiene y Seguridad en el Trabajo), teniendo en cuenta que el personal se encuentra expuesto la totalidad del tiempo de operación de los locales. Pero además deben tenerse en cuenta criterios más estrictos según la vulnerabilidad y las características propias del grupo de asistentes y el tipo de actividad. Así, por ejemplo, mientras que en una discoteca los concurrentes consideran aceptable y aún deseable un nivel sonoro bastante elevado en la pista de baile, en un cine el nivel debería ser menor para reducir la interferencia entre sonido e imagen. En salones de fiesta para adultos el nivel sonoro debería también mantenerse por debajo de cierto límite para favorecer la comunicación oral entre los invitados. En el caso de las salitas para fiestas infantiles, los niveles deberían ser mucho menores todavía, debido al efecto perjudicial sobre el susceptible aparato auditivo de los niños, debido al efecto más pronunciado sobre la inteligibilidad de la palabra en los niños, y como recurso preventivo, desalentando el gusto por los niveles sonoros elevados ya desde la primera infancia. Lo mismo puede decirse de los locales escolares y jardines de infantes.

8. Niveles sonoros recomendados

La Organización Mundial de la Salud, a través de la revisión de una extensa cantidad de informes ha establecido una serie de recomendaciones que es útil tener en cuenta, detalladas en la Tabla 1 (Berglund, B., Lindvall, T., 1995).

Tabla 1.Niveles recomendados por la Organización Mundial de la Salud

9. El aspecto preventivo

Del análisis de numerosas ordenanzas y reglamentaciones nacionales y extranjeras sobre ruido (ver por ejemplo las de Córdoba, Rosario, Buenos Aires y Los Altos) se concluye que el aspecto preventivo, es decir una serie de medidas o estrategias que permitan anticiparse a los hechos consumados, se encuentra casi por completo ausente.

La prevención permite crear las condiciones necesarias para una adecuada y voluntaria adhesión de la sociedad a la legislación que rija sobre cualquier tema, particularmente sobre el ruido. Las columnas básicas sobre las cuales se apoya cualquier acción preventiva son la educación, el control y la acción ágil y efectiva en respuesta a las demandas de la sociedad y la investigación en pos de métodos y procedimientos que posibiliten una mejora gradual de la situación-problema.

La educación actúa sobre la sociedad, llamándole la atención sobre el problema del ruido, sus causas, sus consecuencias y sus soluciones, con hechos objetivos. También permite crear hábitos y actitudes tendientes a una profilaxis sonora a nivel individual (qué puede hacer el individuo para protegerse) y social (que pueden hacer los integrantes de la sociedad para protegerla). Finalmente, estimula el protagonismo activo y la demanda social de mejores condiciones de vida, lo cual constituye el punto de partida para el progreso.

El control permite detectar las situaciones-problema, y tomar las medidas correspondientes para su mejora. Algunos elementos de control son la realización de monitoreos y las prospecciones en función de modelos predictivos que permitan aprovechar datos recabados de otras fuentes para evaluar posibles medidas. Para que resulte efectivo, debe ser realizado por personal técnicamente idóneo, que acredite la formación necesaria y que además se actualice periódicamente para incorporar nuevas técnicas y métodos.

Por último, la investigación, que debería llevarse a cabo en centros académicos de prestigio como las Universidades Nacionales a través de convenios generales o específicos, permite alcanzar soluciones eficientes para los problemas que se vayan suscitando. Por ejemplo, la confección y puesta a punto de modelos que describan los problemas y permitan buscar soluciones óptimas con la mínima inversión.

10. Criterios de transición

Podría decirse que los niveles que requieren las actuales legislaciones son correctos desde un punto de vista idealizado, ya que en la mayoría de los casos provienen o son adaptaciones de normas internacionales basadas en los conocimientos disponibles sobre el tema, aportados por numerosas investigaciones. Sin embargo, tales niveles son inalcanzables tal como están las cosas en la actualidad, ya que la diferencia entre los valores presentes y los deseados es demasiado grande, lo cual requiere en muchos casos no sólo una adaptación de medios técnicos con la consecuente inversión, sino un cambio de mentalidad de la sociedad.

La manera más efectiva de lograr a mediano plazo alcanzar el loable objetivo final de reducir substancialmente el ruido ambiente urbano es proponer un criterio de transición gradual. Por ejemplo, una reducción de 1 dBA por año no es algo inalcanzable, y permitiría en un plazo de 10 años reducir la contaminación acústica urbana en una cifra tan importante como 10 dBA.

11. Penalidades

Si bien es de esperar que muchas acciones prescritas sean de adhesión voluntaria por parte de la sociedad, inevitablemente habrá otras que será necesario estipular taxativamente, y entonces es muy probable que surjan infractores. La penalidad clásica son las multas, sin que siquiera se especifique el destino de los fondos ingresados en tal concepto. Se propone otras penalidades alternativas. Por ejemplo la participación en cursos ambientales, particularmente sobre ruido, así como la contribución en trabajos comunitarios de difusión de la cuestión del ruido, en monitoreos, etc.

12. Propuestas para una ordenanza sobre ruidos

A continuación se resumen las pautas y sugerencias a tener en cuenta al encarar la redacción de un anteproyecto de ordenanza sobre ruido.

1) Introducir una nueva categoría de ruido, a considerarse separadamente de las fuentes fijas y de los vehículos individuales: el ruido del tránsito como fenómeno colectivo. Esta categoría deberá enfocarse de acuerdo a sus características propias, lo cual entre otras cosas implica reconocer que se trata de una categoría en la cual la responsabilidad está distribuida, y por consiguiente no es punible, por lo cual el efecto de la legislación debe estar orientado hacia una mejor planificación de la distribución del tránsito y el transporte. Al mismo tiempo es necesario redefinir los máximos niveles de emisión de ruido admisible para los vehículos individuales para que el ruido total (que es consecuencia de la superposición de los ruidos de varios vehículos circulando al mismo tiempo por una arteria) no supere el máximo tolerable. Tales valores deberán surgir de un estudio detallado que contemple las posibilidades reales de cumplimiento. Por último, debe rediagramarse el transporte y el tránsito en general con miras a reducir el ruido.

2) Adoptar un procedimiento de medición del nivel del ruido emitido por un vehículo en condiciones reales, es decir que pueda llevarse a cabo en una calle normal, sin instalaciones especiales y por lo tanto inaccesibles.

3) Establecer planes progresivos o escalonados de reducción del ruido urbano a aplicarse a lo largo de varios años, que sean realistas y por lo tanto aplicables. La Ley de Tránsito y Seguridad Vial ya comentada ha incorporado esta modalidad.

4) Estudiar posibles reducciones de tasas para estimular inversiones tendientes a reducir la polución sonora.

5) Incorporar el requisito de supervisión y homologación por parte de la Municipalidad de los procesos de fabricación de cualquier vehículo que se vaya a utilizar en el transporte público de pasajeros de modo de asegurar la eficacia y la durabilidad de los recursos de control de ruido. También deben exigirse planes de mantenimiento que incluyan los posibles emisores de ruido (frenos, silenciadores, partes flojas, etc.)

6) Planificar y ejecutar una campaña educativa permanente en todos los niveles, incluyendo los medios de comunicación tales como la radio, la televisión, el periodismo, etc. acerca del problema del ruido, sus causas, sus efectos, y sus soluciones. Las pautas de esta campaña no deberían dejarse en manos de los departamentos ejecutivos, sino que deberían quedar plasmadas en el texto de la ordenanza.

7) Incorporar como obligatorio para la obtención de la licencia de conductor reglamentaria el tener conocimientos sobre el problema del ruido, sus causas, efectos, etc.

8) Incorporar tres tipos de sanciones para los infractores: a) La obligatoriedad de realizar y aprobar cursos o cursillos sobre el problema del ruido. Ante reincidencias, la sanción incluiría la participación activa en actividades de difusión y esclarecimiento sobre el tema. b) La tradicional multa. Debe establecerse clara y detalladamente cuál será el destino de los fondos recaudados en concepto de multas. Por ejemplo, un porcentaje debería destinarse a la realización de convenios con universidades nacionales para la investigación de problemas de ruido ambiental y su solución. Otra parte debería destinarse a medidas preventivas, tales como dotar a las reparticiones encargadas de aplicar la ordenanza de instalaciones y equipamiento adecuados para llevar eficientemente a cabo su labor de supervisión y contralor. c) Realizar un depósito de dinero hasta resolver el problema técnico que origine la infracción. Los intereses devengados serían afectados a la misma finalidad que las multas.

9) Obligar a los administradores de diversos locales de esparcimiento (discotecas, cines, salones de fiestas, etc.) a mantener el nivel sonoro por debajo de los valores máximos estipulados, interponiendo dispositivos electrónicos de control que ajusten automáticamente el volumen para cumplir con dichos máximos. En aquellos en que el nivel se encuentre cerca del máximo, como los locales bailables, exigir la inclusión en las entradas de un letrero impreso y bien visible advirtiendo que "el nivel sonoro excesivo puede provocar sordera". Un texto similar debería ubicarse en el interior de los locales en forma suficientemente visible. Exigir para habilitar dichos locales una adecuada aislación acústica que asegure el cumplimiento de la normativa sobre emisión de ruidos molestos al vecindario.

10) Automatizar en lo posible los monitoreos de nivel sonoro en los locales en los que los ruidos sean excesivos, de manera de llevar un registro permanente sin intervención humana que permita establecer posibles violaciones a la normativa.

11) Establecer que los inspectores deben poseer gran capacidad técnica (la cual deberá acreditarse por medio de la realización de cursos específicos), y que además deberán tener una remuneración acorde con su responsabilidad, de manera de evitar toda posibilidad de cohechos u otros actos de corrupción, los cuales en caso de producirse deberán ser enérgicamente castigados.

12) Incorporar en diversas calles monitores de ruido ambiental fijos o transportables que permitan adquirir información a lo largo de una jornada y así realizar una evaluación permanente del ruido.

13) Prohibir la venta de juguetes que emitan ruidos peligrosos para la salud auditiva de los niños, y aquellos que estén en los niveles máximos deberán venderse con una advertencia escrita acerca de los peligros del nivel sonoro excesivo (por ejemplo: "Este dispositivo, juguete, etc. puede emitir sonidos intensos capaces de provocar daño auditivo permanente e irreversible"). El mismo tipo de advertencia escrita con recomendaciones sobre el uso deberá acompañar todo artículo de consumo que pueda producir potencialmente niveles sonoros elevados, tales como equipos de audio, walkmans, discmans, televisores, herramientas, etc.

14) Pavimentar con asfalto todas las arterias aledañas a los establecimientos hospitalarios, y rediseñar los recorridos de las líneas de transporte que pasan actualmente frente a ellos de manera de reducir el tránsito vehicular a un mínimo sin dificultar el acceso del público a los nosocomios.

15) Incorporar a la legislación ambiental la cuestión de las vibraciones, ya que además de propagarse con facilidad a lo largo de grandes distancias transformándose luego en sonido, pueden causar daños en las estructuras de viviendas y edificaciones.

16) Crear una Comisión de Control de Ruidos y Vibraciones encargada de asesorar al Concejo Deliberante y al Departamento Ejecutivo sobre cuestiones de ruido, de elaborar recomendaciones sobre actualizaciones de los reglamentos, y de mantener contacto con diversas instituciones como universidades, entidades intermedias, otros municipios, etc., entre otras funciones.

¹ Estas aproximaciones se obtienen mediante simulación por acústica de rayos de una calle con perfil en U de 14 m de separación entre fachadas, incorporando datos sobre nivel sonoro máximo en función de la velocidad (CEOTMA, 1982). Los coeficientes se han promediado para diversos vehículos.

Referencias